El proyecto “Centro Comercial Cencosud Shopping en Vitacura” y el desistimiento de su evaluación ambiental fue sin duda un tema que marcó la pauta inmobiliaria de estos meses. Por tal motivo, buscamos conocer cuáles fueron las aristas legales en este orden.
Por: Renato Herrera Lagos
El caso del centro comercial de Cencosud proyectado en la comuna de Vitacura, conocido como “Cencosud Shopping en Vitacura”, que fue recientemente desistido en su tramitación ambiental, pone de relieve temas actuales propios de este tipo de proyectos.
Por una parte, la correlación entre impactos ambientales, urbanos y viales; la convergencia de los diversos intereses involucrados y el rol cada vez más relevante de la aceptación por parte de las comunidades involucradas su demanda ciudadana por una mayor participación en la construcción de la ciudad.
Recordemos el que el referido centro comercial -consistente en un proyecto de 12,5 há de 3 niveles de altura y un nivel subterráneo de estacionamientos, y que considera una inversión de US$120 millones- fue ingresado al Sistema de Evaluación Ambiental (SEIA) en julio de 2023 mediante una Declaración de Impacto Ambiental (DIA) por Cencosud Shopping S.A., empresa que en agosto de este año se desistió de la evaluación del proyecto.
Por ello, conversamos con Carolina Matthei Da Bove, abogada experta en derecho urbanístico y socia de González, Guzmán & Matthei Abogados, quien nos entregó una perspectiva jurídica de este caso que, de seguro, generará nuevas pautas.
¿Por qué los centros comerciales se sujetan a evaluación ambiental?
Los centros comerciales ingresan obligatoriamente al SEIA principalmente a partir de la tipología de “proyectos inmobiliarios” -en estos casos, de equipamiento- establecida en las letras g) o h) del artículo 10 de la Ley N° 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente.
¿Qué suele caracterizar la evaluación ambiental de este tipo de proyectos?
Respecto de un centro comercial en particular, su ingreso al SEIA mediante una DIA o un Estudio de Impacto Ambiental (EIA) dependerá de si el proyecto genera o no alguno de los efectos, características o circunstancias del artículo 11 de la Ley N° 19.300. Así, el instrumento de ingreso al SEIA va a depender de los impactos ambientales que un proyecto de centro comercial específico genere en un caso concreto.
Sin perjuicio de las particularidades de cada caso, los centros comerciales, atendida su envergadura y relación con el entorno humano en el que se insertan, suelen estar asociados a las ciertas causales que requieren la presentación de un EIA. En primer lugar, la “alteración significativa de los sistemas de vida y costumbres de grupos humanos”, impacto que considera la afectación de la calidad de vida de aquellos grupos y, en particular, la obstrucción o restricción a la conectividad o aumento significativo de los tiempos de desplazamiento. En segundo lugar, el “riesgo para la salud de las poblaciones”, generalmente por superación de los valores de ruido establecidos en la normativa ambiental vigente.
¿Cuál fue la postura de la Municipalidad de Vitacura en este proceso?
En el caso del Cencosud Shopping en Vitacura, la Municipalidad presentó duras observaciones en el informe sobre la DIA que remitió al Servicio de Evaluación Ambiental (SEA), , sosteniendo que, de acuerdo con la información aportada por el titular, no sería posible acreditar la no concurrencia de los impactos que ameritan la evaluación en base a un EIA, exigiendo poner término anticipado a la evaluación ambiental por ausencia de información relevante y esencial.
Por otro lado, y relacionado con la pregunta anterior, entre otros impactos que el Cencosud Shopping en Vitacura generaría y que no se podrían evaluar mediante la DIA, la Municipalidad se refirió precisamente a la alteración significativa de los sistemas de vida y costumbres de grupos humanos, particularmente en relación con los tiempos de desplazamiento. Es interesante notar que, adicionalmente, el Municipio argumentó la falta de consideraciones sobre cambio climático en la determinación y justificación del área de influencia del proyecto. En esta misma línea esbozaron sus aprehensiones varias unidades vecinales y personas naturales que solicitaron al SEA la realización de un procedimiento de participación ciudadana para la evaluación de la DIA del proyecto.
Mucho se discute sobre los impactos viales de los centros comerciales, ¿cuál ha sido la discusión en este caso?
Según la Municipalidad, al haberse encontrado en trámite el Informe de Mitigación Vial (IMIV) del proyecto ante la autoridad sectorial, no sería posible conocer la real magnitud de sus impactos, sin perjuicio de supuestas contradicciones entre el IMIV en trámite y el estudio de movilidad de la DIA.
Si bien contar con un IMIV aprobado es condición necesaria para la emisión del respectivo permiso de edificación, no es requisito para la evaluación de los impactos ambientales de un proyecto, sino un insumo para para el análisis del componente de los sistemas de vida y costumbres de grupos humanos. Ahora bien, este reparo pone de relieve la intrínseca relación entre el impacto de tiempos de desplazamiento, desde una perspectiva ambiental, y las mitigaciones directas por impacto vial que la normativa urbanística impone a los titulares de ciertos proyectos por sus impactos viales.
¿Qué rol juega la Ley Nº20.958?
La Ley N° 20.958 de 2019 que crea un Sistema de Aportes al Espacio Público estableció que los proyectos inmobiliarios que impliquen crecimiento urbano por densificación y ocasiones impactos relevantes sobre la movilidad vial deben ser mitigados mediante la ejecución de medidas de mitigación determinadas mediante un IMIV.
Cencosud se habría desistido ante el SEA de la evaluación ambiental de la DIA del centro comercial hasta que se encuentre aprobado el IMIV, lo que permitiría incorporar los detalles que el Municipio de Vitacura solicitó en la DIA. Lo anterior lleva a tener presente una serie de dificultades que se han observado respecto de los IMIV, su regulación, y su tramitación, en especial en el caso de proyectos inmobiliarios de envergadura, como un centro comercial.
¿Cuáles son aquellas dificultades?
El reglamento de la Ley N° 20.958 establece la metodología que permite determinar las mitigaciones necesarias de acuerdo con las características del proyecto en cuestión, dentro del área de influencia, para mantener los estándares de servicio en un nivel semejante a los existentes antes de la puesta en marcha del proyecto inmobiliario que se está evaluando.
Sin embargo, a pesar de la regulación legal y reglamentaria, en el caso de los IMIV mayores y asociados a proyectos con altos montos de inversión -como es el caso de los grandes centros comerciales-, puede existir la expectativa de que el titular que se haga cargo de las carencias de infraestructura históricas en una comuna, lo que pugna con el principio de proporcionalidad establecido en la Ley N° 20.958. De acuerdo con aquel principio, las mitigaciones deberán ser equivalentes a las externalidades efectivamente generadas por el proyecto, y no se harán cargo de los déficits históricos de infraestructura. Aún más, en caso de altas perspectivas por parte de las autoridades, exigencias de este tenor podrían convertirse en un desincentivo a la inversión. A la vez, ante una tramitación larga y compleja de un IMIV mayor, un proyecto de centro comercial podría termina cediendo a exigencias extralegales de la autoridad con el fin de no extender excesivamente su entrada en operación. En definitiva, a partir de los impactos viales asociados a centros comerciales, se advierte un espacio para la discusión en la tramitación de los IMIV entre la autoridad y el titular de un proyecto inmobiliario de equipamiento comercial de gran envergadura.
En el caso de Cencosud Shopping en Vitacura, la Municipalidad recomendó en su informe al SEA la adopción de una serie de compromisos voluntarios en materia vial. Junto con la DIA, Cencosud retiró el IMIV del proyecto del SEIM, indicando que sería para responder a la confianza ciudadana e incorporar sus observaciones. Cabe ahora esperar cómo va a reformular Cencosud el IMIV, si va a incluir medidas de mitigación adicionales, y en qué términos.
¿Cual debiera ser la mirada urbanística de los proyectos ligados a centros comerciales, strip center u otros proyectos similares?
En general, comprender que la ciudadanía hoy en día exige más de los proyectos y demanda una participación efectiva en su evaluación, ya sea informalmente o a través de procedimientos como la evaluación ambiental. La misma Política Nacional de Desarrollo Urbano alude a la participación ciudadana efectiva; es, en definitiva, el denominado “derecho a la ciudad” es un concepto que las personas han interiorizado.
¿Cuál es la lección que deja este caso para el mercado inmobiliario de estos grandes comercios?
El caso de Cencosud Shopping en Vitacura es una muestra de la importancia de la aceptación de los proyectos por la ciudadanía y el Municipio respectivo, que es la autoridad que recibe las preocupaciones de los residentes en la comuna. Por ejemplo, en el caso que comentamos, el proyecto de centro comercial está proyectado al lado del colegio Saint George’s College, y la comunidad de apoderados manifestó por distintos canales, entre ellos en reuniones de lobby con la Municipalidad, sus reparos a los efectos que el proyecto podría tener en cuanto a vialidad y respecto de la vida escolar y proceso educativo de sus alumnos y el funcionamiento del colegio.
Sin perjuicio de que no es posible ni debiera exigirse el desarrollo de un proyecto que satisfaga a todos los actores, una de las lecciones de este caso es comprender que es indispensable sociabilizar tempranamente con la comunidad y autoridades involucradas los proyectos, en especial aquellos de gran magnitud que incorporan una serie de actividades que antes eran ajenas a esas comunidades e impactos viales de consideración en su cotidiano vivir, haciendo parte a los interesados de las externalidades positivas de los proyectos.
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