Plano Regulador y el dolor de cabeza para la triada público, privada y ciudadana

Una historia enmarcada en los planos reguladores comunales ha perpetuado la Municipalidad de Ñuñoa, ahora con los vecinos que al verificar la ilegalidad de una construcción ingresaron el reclamo ante la Corte de Apelaciones, el que tras dos años de tramitación les ha dado la razón, anulando parcialmente el decreto del ex alcalde Andrés Zarhi.

Por: Renato Herrera Lagos

Una nueva polémica sobre la legalidad de la construcción de edificios en altura en Ñuñoa y vicios detectados por los vecinos, han logrado después de dos años posterior al reclamo ante la Corte de Apelaciones de Santiago el 31 de noviembre de 2019, un fallo que demuestra ilegalidades en la administración del ex alcalde Andrés Zarhi (Indep. RN) y, desata además, un complejo emplazamiento para la actual autoridad comunal de la alcaldesa Emilia Ríos (RD), que debe enfrentar la solicitud de cara a la modificación del plan regulador de la comuna.

Una situación compleja considerando la seguidilla de casos vistos en la RM, a los que la prensa bautizó como “guetos verticales”, haciendo alusión a las construcciones en alturas que generaron hiperdensidad por falta de control y, en específico, en honor a los proyectos inmobiliarios en Estación Central, donde el plan regulador es nuevamente el eje central del problema producto de su desactualización fechada en los años ochenta (1985), época donde por cierto, se funda la comuna.

Así lo señaló en una entrevista con nuestro medio el investigador Christian Wegmann, del Centro de Estudios Inmobiliarios, ESE Business School de la Universidad de los Andes, con quien revisamos la situación respecto a la polémica entre el Municipio de Estación Central y los denominados “edificios fantasmas” que no cuentan con recepción municipal, entre otras variantes.

El arquitecto y docente señaló que: “La comuna de Estación Central se creó en el año 1985 a partir de trozos de otras comunas y, por tanto, la norma adoptó en su momento la norma de dichas comunas. El problema es que actualmente esta norma heredada aún sigue vigente, ya pasados más de 30 años desde la creación de la comuna. Evidentemente, estas normas están obsoletas y no cuida aspectos que hoy son sumamente relevantes. Lo segundo y no menos importante, es el cumplimiento de los protocolos de revisión y aprobación de permisos de edificación, que en este caso, evidentemente no se cumplieron”.

La historia habla de que la Corte de Apelaciones acoge el recurso que establece que el ex alcalde Zarhi eliminó de manera arbitraria, según lo que se establece en el documento, un artículo que limitaba la altura de edificios en la modificación del plan regulador comunal, sin informar a la comunidad ni al concejo municipal de la época. La buena noticia para los vecinos, es que la misma Corte de Apelaciones ordenó a la actual administración ñuñoina a reabrir un proceso de conversación ciudadana por modificación del Plano Regulador.

Sobre ello consultamos a Ignacio Aravena, investigador de Fundación Piensa, quien mencionó en una anterior entrevista con nuestro medio respecto al rol que los planos reguladores en las comunas: “Juegan un rol muy importante, pues éstos son los verdaderos instrumentos de planificación que pueden articular el desarrollo urbano. Los planos reguladores permiten pensar la ciudad de las próximas décadas. Por lo mismo, algunos problemas actuales podrían abordarse, aunque sea parcialmente, a través de estos”.

El fallo de la Primera Sala del tribunal de alzada integrado por las ministras Marisol Rojas, Inelie Durán y el abogado (i) José Ramón Gutiérrez, señaló que la ex administración del ex alcalde Andrés Zarhi (Ind-RN), cometió un acto arbitrario al no asegurar un proceso de transparencia, público y participativo junto a los vecinos, dejando sin efecto el decreto municipal que aprobó la modificación.

Para entender con antecedentes, en la investigación encontramos una publicación en Linkedln del abogado Rodrigo Andreucci, explicando la situación desde la mirada legal a un problema que se ha repetido en la Municipalidad de Ñuñoa y que se ha denunciado por sus vecinos constantemente, por ejemplo el caso Fundamenta, donde no quedó otra que la instancia judicial entre la Municipalidad y la inmobiliaria.

Así, el jurista establece en su post: “El día 13 de enero, por unanimidad de sus tres ministros, la Primera Sala de la Corte de Apelaciones de Santiago acogió en todas sus partes – en realidad fue más lejos que lo solicitado – el reclamo de ilegalidad deducido a finales del año 2919 por un conjunto de vecinos en contra de la Municipalidad de Nuñoa representada por el ex Alcalde Zahri, declarando ilegal el Decreto Alcaldicio Nº 1.167 de fecha 23 de agosto del 2019 que fuera publicado en el Diario Oficial del 30 de agosto del 2019”.

Y continúa: “El Decreto Alcaldicio Nº 1.167 modificó tanto el antiguo artículo 18 como el 26, ambos del PRC de Nuñoa declarando ahora de manera “expresa” lo que antes sólo se deducía interpretando una confusa redacción, autorizando diseñar en el permiso de edificación o en remodelaciones, balcones o salientes tanto hacia los terrenos vecinos como hacía la calle, siempre que la calle que enfrente el edificio tuviese un ancho de al menos 12 metros o menos de 12 metros”.

Lo anterior aplicaría “en las zonas Z-4C, Z-5ª y Z-5B – que corresponde al cuadrante encerrado entre Avda. Pedro de Valdivia, Avenida Grecia, Vicuña Mackenna y Avda. Irarrázaval. En las decenas de sesiones del Concejo Comunal y de los Consejos asesores del Municipio a lo largo de todo el año 2018 y hasta junio del 2019, en las cuales participaban muy activamente los vecinos, el texto final aprobado por el Concejo sólo autorizaba en las tres zonas antes mencionados diseñar en el permiso de edificación o en remodelaciones, balcones o salientes en proyectos o remodelaciones que enfrenten calles de 12 metros de ancho o menos, sólo hacia el frente del proyecto. El problema es que lo publicado en el Diario Oficial difiere a lo aprobado.

En la defensa escrita del Municipio ante la Corte de Apelaciones, los abogados sostienen que el cambio fue realizado para corregir errores formales, pero que no sería un asunto de fondo sino que meramente formal. La norma fue modificada en el año 2019, ya que venía siendo fuertemente criticada la interpretación extensiva que estaban realizando las Inmobiliarias y la DOM, que aprobaron ese sentido de entender la norma sin existir una autorización expresa en los antiguos art. 18 y 26 del PRC, respecto si se podía diseñar balcones hacia las propiedades vecinas en proyectos que enfrenten calles de 12 metros de ancho o menos.

Distintos grupos de vecinos reclaman hasta la fecha, que las inmobiliarias que diseñan balcones hacia las propiedades vecinas no establecen distancia suficiente, ya que quedan sólo a seis 6 metros de las ventanas de sus casas. pues si enfrentan una calle de 12 metros de ancho o menos por un lado los balcones hacia la calle, se distanciaron los 8 metros del antejardin propio, más los 12 metros de la calzada y vereda y los 8 metros del antejardín de la vivienda del frente, con lo cual están a 28 metros de los ventanas de los vecinos del frente, en cambio, los balcones hacia las propiedades de los vecinos están a sólo 6 metros de sus ventanas, privando a aquellos de privacidad, debiendo aplicarse la misma lógica de distanciamiento hacia los predios vecinos (28 metros distanciamiento).

Incluso más, la Contraloría General de la República efectuó tres auditorías aleatorias a distintos expedientes, tanto a anteproyectos como de permisos de edificación, así como a la contabilidad de la DOM en los años 2016, 2017, 2018 y los informes fueron ampliamente publicitados y públicos. En cada informe la entidad fue advirtiendo sobre los errores de interpretación y daba ejemplos muy específicos de expedientes individualizados con fotografías de tales errores, pero año a año estos en general no eran mayormente corregidos por las inmobiliarias.

El Director de Obras de Ñuñoa, Carlos Frías, enfrentó numerosos sumarios y en la gestión del ex Alcalde Zarhi fue destituido en el año 2018. El efecto práctico, si se sigue una u otra interpretación, es el siguiente:

El Plano Regulador Metropolitano de Santiago indica que frente a calle de 12 metros de ancho o menos, los edificios no deben superar los 3 pisos, postura avalada por resoluciones posteriores del Gobierno Regional de la RM que asegura que tal interpretación es por razones de salubridad y privacidad. Tema que fue alegado por los reclamantes y repetido en las consideraciones por la Corte de Apelaciones, pero no se profundizó en las instrucciones que impartió en su sentencia que obviamente será uno de los 2 temas centrales en la discusión de los nuevos arts. 18 y 26 del PRC de Nuñoa.

Por su parte, las inmobiliarias y la DOM interpretaban que se podía diseñar balcones hacia propiedades vecinas, por lo tanto, la superficie del terreno en donde se emplaza el proyecto se ahorra 22 metros en todo los perímetros con vecinos (que no sean calle), no siendo necesario comprar más paños de terrenos para estar distanciados a 28 metros de ventanas de vecino si se pretende diseñar balcones. Un factor relevante en el negocio si se considera que los departamentos con balcones siempre tienen un valor mayor.

De esta forma, de todos los permisos de edificación que se han emitido desde enero del año 2018 a la fecha, hoy existen en diferentes estados de avance 59 edificios de altura en plena construcción y 17 de ellos estarían en condiciones de solicitar la recepción municipal durante este primer semestre del 2023. Además, en todo el cuadrante Nuñoa Sur están vigentes 98 permisos, existiendo 39 permisos de edificación que aún no comienzan sus obras constructivas.

Respecto al manejo de la alcaldesa Emilia Ríos, se espera a comienzos de febrero la ejecutoriada sentencia, amparada en que ahora podría empezar a rechazar toda solicitud por no existir ya la norma urbanística que permitía contar con balcones hacia los vecinos, en proyectos con frente a calles de 12 metros de ancho o menos, perjudicando a 59 proyectos en actual fase de construcción.

Para eliminar los balcones las inmobiliarias deben presentar una modificación de permiso de edificación a la DOM. Si la Dirección de Obras Municipales la aprueba surgen dos fenómenos: los clientes de las inmobiliarias que tienen promesas de departamentos con balcones, pueden demandar por incumplimiento a las inmobiliarias, y; nace el plazo de 2 años otorgado para que los vecinos de Nuñoa y/o la alcaldesa Emilia Ríos soliciten la invalidación de la modificación del permiso de edificación, pues el edificio se basa en un proyecto cuya norma urbanística fue declarada ilegal, dado que la declaración es retroactiva a partir de su existencia en el año 2019.

Sumado a todo lo anterior, también tienen un segundo camino de impugnación de las recepciones municipales, que es deducir reclamos de ilegalidad contra cada resolución DOM que otorga la RF a cada proyecto, teniendo como “precedente” la sentencia del 13 de enero del 2023.

Justamente, esta fue la estrategia que usaron Patricio Hermman y el mismo abogado Rodrigo Valdés en los proyectos denominados “Guetos verticales” de Estación Central y que tienen paralizadas las recepciones municipales de edificios que suman 7.000 departamentos. Esa tesis ha sido apoyada por la Contraria General que ha rechazado todas las alegaciones de las Inmobiliarias y la CChC, y las reconsideraciones solicitadas; la Corte de Apelaciones de Santiago por su parte, ha rechazado todos los recursos de protección de cada una de las inmobiliarias afectadas que han actuado con el apoyo de la CChC y, luego, la Corte Suprema ha negado todas las apelaciones de cada recurso de protección.

La misma actitud al respecto ha presentado el Tribunal Constitucional. Aquellos edificios que en marco del Oficio de la DDU del 27 de Diciembre del 2022 han comenzado a obtener la Recepción Municipal en Estación Central (dos al día de hoy), corren el riesgo que de sufrir solicitudes de invalidación y/o reclamos de ilegalidad, con los precedentes de las sentencias de Puertecillo (Corte Suprema – Noviembre del 2022) y la declaratoria de ilegalidad de los arts. 18 y 26 del PRC de Ñuñoa (13 de enero del 2023 de la Corte de Apelaciones de Santiago) donde se han dispuesto: ingreso al Servicio de Evaluación Ambiental del proyecto; prohibición de vender; someterse a participación ambiental ciudadana, lo cual lo sabremos las próximas semanas.

Fue incluso más allá de lo pedido por los reclamantes, pudiendo ser lapidario para los edificios de la zona “Guetos verticales de Estación central” como recién expresamos, pues es un precedente muy claro. Dispuso que para reanudar la modificación de los arts. 18 y 26 del PRC de Ñuñoa declarados ilegales (la posibilidad de tener balcones hacia los vecinos si se enfrentan a una calle de 12 metros de ancho o menos), debía someterse al trámite de participación ciudadana, debiendo además, informar a los vecinos de aquella propuesta de modificación detalladamente.

Así también debía informarse las observaciones que en su momento el Departamento de Desarrollo Urbano e Infraestructura (DDUI) del Minvu había efectuado por oficio en julio del 2019, para que estos temas técnicos sean comprensibles a la comunidad. Nunca antes un tribunal de justicia había dispuesto que si se hace una corrección o enmienda a un artículo del PRC, deba previamente someterse a participación ambiental ciudadana e ingresar a evaluación ambiental para obtener una RCA. Ese es el escenario que enfrentan los 98 proyectos existentes de los cuales 59 que están en plena construcción.

De optar pedirse un nuevo permiso se deberán atener a las actuales normas, por ejemplo; habrá que pagar aporte al espacio público, realizar nuevos estudios viales, no se contará con el crédito especial del IVA de la Construcción que expiró para todos los proyectos aprobados con posterioridad al 31 de diciembre del 2022, y existe la posibilidad que los nuevos arts. limiten la altura máxima a 3 pisos según el razonamiento del Plano Regulador Metropolitano.

Recordarán que el 20 de diciembre del 2020 la Contraloría General a propósito de una denuncia de don Patricio Hermman en contra de Besalco por un edificio que estaba construyendo en La Florida, acogió la postura que durante más de una década venía explicando la Fundación Defendamos la ciudad, respecto que la forma de calcular el cono de sombra era incorrecta e ilegal y 4 ordenó la invalidez de la DDU. “Un quinto de la altura” desde cierto punto de medida que facilita edificios más altos en menos superficie de terreno, lo cual provocó que el 27 de marzo del 2021 la norma de los conos de sombra fuera modificada en su esencial en la OGUyC.

“Juegan un rol muy importante, pues éstos son los verdaderos instrumentos de planificación que pueden articular el desarrollo urbano. Los planos reguladores permiten pensar la ciudad de las próximas décadas. Por lo mismo, algunos problemas actuales podrían abordarse, aunque sea parcialmente, a través de estos”.

La mirada inmobiliaria a la crisis de los Planos Reguladores Comunales

Sobre cuáles son los principales problemas que se presentan cuando los municipios no tienen actualizado el plan regulador, el gerente comercial de Inmobiliaria iCuadra, Christian Fariña Mellafe comenta que los principales problemas se evalúan en términos de cómo afecta a la calidad de vida de las personas tener un plano regulador muy antiguo, o en caso extremos, no contar con ellos”.

El ejecutivo de iCuadra señala que un plano regulador antiguo podría no considerar una buena relación de departamento y estacionamientos, de manera que en la práctica no contar con ellos implica que los nuevos habitantes de un proyecto no tienen donde estacionar, por lo que lo hacen en las calles afectando por ejemplo la velocidad promedio de desplazamiento de la locomoción colectiva. Otro ejemplo tiene que ver con la superficie disponible para que la ciudad se desarrolle de manera armónica, ya que por ejemplo en muchas ciudades de sur la distancia entre el límite urbano y la plaza de armas es muy poca, consecuencia de ello, se instalan parcelaciones en el borde urbano, lo que conlleva utilización de recursos para retiro de basura, no se cuenta con agua potable, ni alcantarillado, etc.

Para Rodrigo Boetsch, gerente general Inmobiliaria Boetsch, uno de los aspectos que destaca es la rápida tramitación que tuvo en el Senado el proyecto de ley que crea un fondo de garantías especiales que permite financiar hasta un 10% de un crédito hipotecario para una primera vivienda en sectores medios, hace creer que esta iniciativa podría ver la luz antes del receso legislativo. La urgencia de la reactivación de la economía así lo requiere.

“Esta nueva medida mantiene la correcta dirección que hemos visto desde el Minvu en el último tiempo. Desde la industria hemos sostenido que para que la construcción vuelva a ser ese motor de la economía tan necesario para el país, no basta sólo de la buena colaboración que hoy existe entre desarrolladores y Ejecutivo”, comenta el ejecutivo de Inmobiliaria Boetsch.

A nivel de ingresos por contribuciones, pagan como si fuesen viviendas rurales, y sabemos que no lo son. En el ámbito de la vivienda social, que salvo algunos programas muy especiales, no tiene cabida “dentro de la ciudad”, estas viviendas se deben ejecutar también en el borde del límite urbano donde el valor del suelo es menor, vía cambio de uso de suelo, la consecuencia de ello, quedan lejos de colegios, supermercados, lugar de trabajo, etc. Entonces, empeora la calidad de vida, y se pierden horas familiares y se cambian por horas de desplazamiento. Así de amplia esa respuesta, lo importante es que los problemas los viven las personas.

Respecto a la manera cómo se puede sobrellevar una actividad de tanta importancia para la economía de un país, si quienes regulan la norma, no ven la importancia en este tipo de tramitación, desde iCuadra Fariña Mellafe advierte que “todos los municipios saben de la importancia de planificar la ciudad para los “próximos cuarenta años”, sin embargo, el proceso de modificación de un plan regulador es tan largo que muchas veces supera con creces la duración de un gobierno comunal, por ello es difícil que se logren materializar cambios dentro de una misma administración.

Para el gerente comercial de iCuadra el sector inmobiliario es muy dinámico, entonces se mueve donde existen certezas y donde las condiciones de mercado y regulatorias sean muy claras. Esta explicación es la que da origen a que en ciudades muy cercanas las realidades e inversión son tan distintas: “El rol del nivel central es clave, los intereses locales muchas veces se nublan por las diferentes ideologías que se viven en las alternancias”, señala.

Toda persona o empresa que desarrolle una actividad la realiza en el ámbito de la regulación existente. Años atrás quizás no se cuestionaba la existencia de humedales urbanos, hoy éstos se incorporan en el desarrollo de las ciudades, deben ser respetados y valorados. Sin duda cambió la regulación y hoy eso tiene impactos económicos muy importantes a la hora de desarrollar un conjunto habitacional, sin embargo, nadie se atrevería a cuestionar que es mucho mejor desde el punto de vista ecológico y de la preservación de las especies que habitan en esos espacios.

Empero los proyectos habitacionales permanentemente están constantemente sometidos a presiones comunitarias y sujetos a cuestionamientos políticos. Christian Fariña, grafica un claro ejemplo al al azar, donde una vez en una ciudad, lograron obtener un permiso de edificación para desarrollar proyectos de integración social en el marco del DS19, pero 10 días más tarde se aceptó la solicitud de la municipalidad de declarar humedal el mismo terreno donde ya estaban aceptados los permisos de edificación de la misma consistorio.

Entonces, si bien es lógico y necesario acatar y promover los cambios destinados a la regulación y resguardo de territorios con valor medioambiental, como los son los humedales, de todas formas los vacíos legales perpetúan la falta de regulación y estabilidad para las industrias, ya que no parece lógico que la DOM otorgue un permiso de edificación y otro departamento de la misma municipalidad solicite otra acepción donde no se permita construir en el terreno.

Desde Inmobiliaria iCuadra señalan que la certeza que debe tener un permiso de edificación no debe ser discutible y esboza sus razones: “Los edificios no se pueden vender a los clientes que lo promesaron, los inversionistas no recuperan su inversión, los bancos que financian la obra no tienen cómo recuperar el préstamo que hacen a la inmobiliaria y los vecinos se quedaron con un edificio construido sin habitantes. Todos pierden.!”.

“Lo sucedido en Estación Central parece un error urbanístico, se instaló en el ambiente el concepto de gueto vertical, sin embargo, podemos discutir largamente si está bien o mal lo que se construyó, podemos tener muchas coincidencias al respecto, pero efectivamente más que vacíos en la regulación fue la reinterpretación de los permisos de edificación emitidos lo que explica parte importante de su existencia”, afirma Fariña Mellafe..

Los proyectos deben pasar por muchos estudios que regulan la factibilidad de ejecución antes de que se emita el permiso de edificación, de hecho, los proyectos deben someterse obligatoriamente a evaluación de impacto ambiental, entre otras barreras que deben enfrentar. Entonces, si estos son necesarios para la obtención del permiso de edificación: ¿hasta cuándo se pueden reinterpretar y con ello invalidar un permiso de construcción?

El ejecutivo de Inmobiliaria Boetsch es enfático respecto a que asegura que “faltan actores en esta ecuación. A la banca pareciera que le ha faltado convicción, ya frente a este proyecto señaló que los efectos no serán relevantes a la hora de calcular la tasa del hipotecario. Pero ese no es el único escollo que sigue enlenteciendo la recuperación. La lenta tramitación de permisos que existe en algunas municipalidades, la permanente incertidumbre jurídica y la necesidad de que la aprobación de los IMIV sea en el momento de la recepción de las obras, siguen atentando hacia el objetivo país que tenemos. Es menester que los distintos actores vinculados a la ‘permisología’ -sin aflojar criterios- también se sumen a este desafío”.