La académica del IEUT UC e investigadora del Cigiden, entrega algunas claves para comprender de qué manera Chile sigue enfrentando desastres en forma reactiva, como los recientes incendios ocurridos en la V Región, sin gestionar el riesgo de una manera integral y sistémica. También comenta lo mucho que queda por avanzar en materia de legislación urbana y habitacional.
Por: Renato Herrera Lagos
Respecto a los recientes incendios de la V Región, “lo que ocurrió es que se incendiaron sectores habilitados como zonas residenciales por el plan regulador. Es una nueva situación que nos está diciendo que lo vertiginoso del cambio climático impone actualizar los estudios de riesgo”, comenta Magdalena Vicuña, académica del Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales, EIUT UC, e investigadora del Centro de Investigación para la Gestión Integrada del Riesgo de Desastres Naturales (CIGIDEN).
“El problema es que actualizar estos estudios supone un proceso lento, porque son instrumentos que requieren de muchos análisis técnicos. Y por otro lado, un plan regulador tiene un componente político”, explica.
Vicuña entrega una panorámica de cómo Chile, país que históricamente ha enfrentado distintos desastres como aluviones, terremotos, tsunamis y grandes incendios, mantiene todavía políticas públicas que no han avanzado suficientemente en actualizar los llamados estudios de riesgo para cubrir todas las amenazas posibles, tanto en ciudades intermedias como grandes áreas metropolitanas.
¿De qué forma nuestra institucionalidad está enfrentando desastres como los incendios recientes de la Región de Valparaíso?
Somos un país con una tradición reactiva. Nuestra institucionalidad, nuestra política urbana y habitacional, siempre ha sido reactiva a los desastres. Ocurrieron los terremotos de 1906 (Valparaíso), 1928 (Talca) y 1939 (Chillán), que fueron seguidos por avances en la legislación urbanística y habitacional. Y, por ejemplo, con el terremoto y tsunami del 2010 se incorporó como amenaza la inundación por tsunami dentro del listado de riesgos dentro la Ordenanza General de Organismos y Construcciones. De igual manera, tras el gran incendio de 2014 en Valparaíso, se incluyó el riesgo de incendio a este listado. Pero han pasado 8 años y seguimos en una situación muy precaria. La institucionalidad recién está incorporando los marcos de la agenda internacional que habla de gestionar el riesgo de forma integral, incluyendo la planificación urbana y territorial.
¿Qué implica gestionar el riesgo?
Implica entender que el riesgo tiene distintas fases, y por tanto, no solamente debemos reaccionar ante el desastre, sino que tenemos que abordarlo desde la preparación y la mitigación, responder efectivamente ante la emergencia del evento mismo, efectuar una posterior recuperación. Es una mirada más integral, más sistémica del riesgo. De entender que éste además tiene una dimensión social y cultural.
¿Podrías darnos una definición de riesgo?
Es la consecuencia que estás dispuesto a asumir. Un hogar que habita una quebrada en riesgo no está ahí porque está tomando una decisión irracional, sino que está evaluando costos y beneficios. Esa quebrada tiene una localización que es deseable por sus residentes. Se encuentra cerca de servicios, transporte, próxima a redes de apoyo, atributos paisajísticos. Están mucho mejor insertos en la trama urbana que la actual oferta de vivienda social de la V Región. Esos hogares hacen esos análisis.
Y podemos preguntarnos cómo puede haber campamentos en esos lugares, cuando sabemos que esas zonas ya habían sido arrasadas por el fuego en otras oportunidades. Ahora el riesgo también hay que entenderlo como el resultado de una amenaza, con una situación de vulnerabilidad y exposición de las personas. El desastre no es natural. Se suele hablar de “desastres naturales”, pero no es natural que ocurra un desastre. Lo natural es la amenaza que es consecuencia de factores externos, que puede ser el cambio climático o el movimiento de una placa tectónica, pero si hay un desastre, es porque nosotros expusimos a personas e infraestructura a esa amenaza.
¿Por qué se asumen estos riesgos?
Tenemos mala memoria y tenemos la disposición a asumir un riesgo con tal de tener una buena localización en la ciudad. Por otro lado, en Cigiden se está realizando investigación sobre la percepción del riesgo, la cual hay que incorporar en los estudios técnicos. Hay una cuestión que es la memoria del riesgo, y en general, tenemos mala memoria, pero existen fuentes de información. Además, estamos dispuestos a asumir ese riesgo, aunque esto también ocurre por desconocimiento, como está pasando en la Falla de San Ramón.
¿Y qué desafíos plantea este nuevo escenario para los planes reguladores?
Cuando se hacen los planes reguladores, los consultores o la municipalidad debe hacer un estudio de riesgo, donde se evalúan cuáles son las amenazas de cierto territorio; a qué amenazas está expuesta su población y los escenarios que se proyectan de crecimiento de una comuna o ciudad; a qué nuevas amenazas nos vamos a exponer; cuál es la situación de vulnerabilidad de esas personas y, digo esto, porque no todos somos igualmente vulnerables a esa amenaza.
Por ejemplo, puedo o no tener las capacidades para evacuar rápidamente frente a una amenaza o puedo ser un inmigrante que no manejo el idioma y no puedo leer la señalética de evacuación; o también puedo ser una mujer a cargo de hijos pequeños o estoy a cargo de un adulto mayor que no puede caminar. Estas condiciones inciden en la vulnerabilidad de la población frente a una amenaza.
Todas éstas son condiciones que te hacen más vulnerable. Entonces, ante una misma amenaza o situación de exposición -en términos de donde estoy localizado, y cuáles son mis condiciones de base- hay algunos que somos más vulnerables que otros. Y esto se debería evaluar cuando haces un plan regulador y decides donde va a vivir la gente, donde se van a localizar las infraestructuras críticas.
¿Existe un estándar de cómo deben ser los estudios de riesgo en Chile?
No tenemos un estándar de cómo deberían ser. El Ministerio de Vivienda está haciéndose cargo de esta problemática, desarrollando una guía para la elaboración de estudios de riesgo. Ya que si se hace una revisión de todos los estudios de riesgo en el país, hay una parte importante que son estudios de amenaza. No tenemos una metodología estandarizada de lo que debiera ser un estudio de riesgo con datos objetivos.
Sobre esto, algunos postulamos que no solamente debiéramos tener una metodología estandarizada exigente, con buenos estudios de riesgo, sino que además separarlo del proceso de elaboración de un plan regulador.
¿Por qué separarlos?
Porque si no se aprueba el plan regulador, tampoco tienes un estudio de riesgo respaldando la toma de decisiones de localización de personas y actividades en los territorios. Algunos pensamos así, porque de esa manera se podría estar actualizando más ágilmente los estudios de riesgo, y decir: independientemente de lo que diga el plan regulador, ¿sabes qué?, están cambiando las temperaturas, hay nueva evidencia científica que nos dice que esta población está a una exposición mayor al riesgo o está aumentando su exposición. Por lo tanto, hay que tomar decisiones al respecto y hacerlas públicas.
¿Existen otros problemas a nivel de legislación urbana?
Sí. Que hoy se asume que todo riesgo es mitigable. Aunque estés muy expuesto a la amenaza, o si hay un riesgo considerable de pérdida ante un evento catastrófico, nuestra legislación nunca va a decir: aquí no se puede construir un colegio o aquí no debería haber un edificio de vivienda colectiva. No es posible prohibirlo, porque nuestra legislación dice: ponga el colegio, mitigue el riesgo, baje el impacto, tenga un buen plan de evacuación, haga la infraestructura correspondiente.
A mí modo de ver esa mirada es obsoleta. Ya sabemos que la dimensión y el grado de daño de ciertos eventos es cada vez mayor: aluviones, incendios, marejadas. Todo lo que tiene relación con el cambio climático, nos dice que vamos a tener que tomar decisiones que a muchos no les van a gustar. Y hay sectores donde puede que incluso una persona pueda tener su casa ahí, pero no deberíamos tener infraestructura crítica como colegios, hospitales, sedes de Gobierno o de seguridad, vivienda colectiva u hogares de ancianos.
Volviendo a lo que es el riesgo, ¿existe alguna forma de calcularlo?
Sí. Hoy en día en el Centro de Investigación para la Gestión Integrada de Desastres, hay mucha evidencia científica para calcular el riesgo. En Chile, hemos centrado la investigación básicamente en el Tsunami. El incendio aún lo tenemos menos explorado e investigado, aunque en países como Australia y España se ha realizado un mayor trabajo investigativo sobre este tema.
¿Puede servirnos la experiencia internacional en este tipo de desastres?
Sí, de todas maneras. La experiencia en California y Australia es que se está planificando con zonas tipo buffer, entre los bosques y la ciudad, que permitan mitigar el riesgo. Y claro, hay bastante experiencia internacional. En nuestro país tenemos este conocimiento, también las leyes que están avanzando en eso. Tenemos la intención de la administración pública de cambiar las cosas, pero no hemos concretado y, mientras tanto, se pierden vidas.
¿Qué opina del reemplazo de la Onemi y el Sistema Nacional de Protección Civil a lo que será el Senapred (Servicio Nacional de Prevención y Respuesta ante Desastres)?
La Ley publicada en agosto del año pasado también creó el Sinapred (Sistema Nacional de Prevención y Respuesta ante Desastres), es un cambio institucional muy importante, porque conceptualmente estamos pasando de una oficina de emergencia a otra que gestiona el riesgo en los términos que estoy planteando, como un ciclo para el cual debemos mitigar, prepararnos, responder y recuperar.
En este ámbito, ¿cómo se ve el escenario futuro?
Si miramos el tsunami, el desastre de 2010, podemos ver que vamos a cumplir 13 años y todavía gran parte de las zonas costeras en Chile no tienen un plan regulador actualizado y no cuentan con estudios de riesgo. Ciudades como Constitución, que fue una de las más afectadas, tienen la misma regulación que antes del 2010. Pero, en términos de planificación urbana quiero ser optimista, aunque esto tiene una dimensión política, ya que tiene un costo. No solo es un problema de planificación, es un problema de fiscalización, de inversión y de gestión.
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